Héctor O. CarriedoEn el sexenio 1988-1994 a cargo de Carlos Salinas de Gortari, se creó el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) para subsanar daños sociales, económicos y políticos del periodo de ajuste neoliberal 1983-1988, y como estrategia político-electoral con el propósito implícito de resarcir las pérdidas del PRI en 1988, después de unas elecciones presidenciales sumamente cuestionadas, bajo sospecha de fraude electoral.
El PRONASOL incluía subprogramas como «Escuelas de Calidad», «Agua Potable» y «Solidaridad para la Producción”, para generar mayor apoyo y ganar legitimidad para el presidente en turno. Con ello, el aparato burocrático y técnico político del Gobierno Federal sustituyó la maquinaria electoral tradicional del PRI, ya que esta había mostrado ineficacia en los comicios presidenciales de1988. Se trató, en suma, de un programa clientelar electorero, más enfocado en ganar elecciones que en revertir condiciones de pobreza y desigualdad. Hasta 1993, PRONASOL fue manejado por una oficina especial adscrita a la Presidencia de la República, la cual fue sustituida por la Secretaría de Desarrollo Social, creada ex profeso para manejar los programas sociales como plataforma política de la sucesión presidencial de 1994.
PRONASOL se enfocó más en infraestructura comunitaria, escuelas y agua potable, lo que implicó costos administrativos significativos de más del 20% del gasto asignado, debido a la complejidad operativa y la corrupción reportada en la implementación de proyectos; se estima que alcanzó a 15 millones de personas, especialmente en zonas rurales y urbanas marginadas.
La pobreza por ingresos, estimada por el Banco Mundial, pasó del 55% de la población en 1988 al 50% al final del sexenio, pero la crisis de diciembre de 1994 revirtió estos avances.
Durante el sexenio 1995-2000 a cargo de Ernesto Zedillo Ponce de León, el PRONASOL fue remplazado por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), iniciado en 1997; se trató del primer programa de transferencias monetarias condicionadas en México, dirigido a reducir la pobreza que se transmite de generación en generación, mediante apoyos focalizados en familias en condiciones de pobreza extrema para educación, salud y nutrición, en un contexto de profunda crisis económica de 1994-1995; benefició inicialmente a unas 300 mil familias y llegó a atender a 2.6 millones de familias (13 millones de personas) hacia el final del sexenio. Sus costos administrativos oscilaron el 5%-10% del total de los recursos asignados, gracias al uso de infraestructura y sistemas existentes de salud y educación.
La pobreza por ingresos, según datos del Banco Mundial, pasó del 69% de la población en 1996 (por la crisis del «error de diciembre»), al 45% al terminar el sexenio zedillista.
Durante el sexenio 2001-2006, de Vicente Fox Quesada, PROGRESA cambió de nombre por el de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, focalizado en cinco millones de hogares en condiciones de pobreza extrema. Las familias “más pobres” eran seleccionadas en procesos de “focalización”, con la condición de participar en programas de salud, nutrición y asistencia de los niños a la escuela. Oportunidades excluía a los pobres “no tan pobres” y a los hogares que no tenían hijos en edad de estudiar, así como a las familias numerosas. Muchas familias no eran elegidas, a pesar de que eran mínimas las diferencias y carencias con respecto a las familias que sí se incluían en el programa.
En las localidades más empobrecidas, la gente falseaba los datos para parecer “más pobre” y acceder al programa. Los servidores públicos implicados en la operación del programa (empleados de las delegaciones de SEDESOL, maestros y médicos, principalmente) tenían cierta influencia local, ya que eran quienes acreditaban la asistencia a la escuela y la participación en programas de salud, como condiciones obligatorias para recibir el apoyo monetario del programa. Obviamente los actores políticos hacían clientelismo electoral, lucraban y utilizaban el programa para reforzar sus clientelas, como en su momento se denunció dentro del presunto fraude electoral en los comicios presidenciales del 2006.
Desde entonces se vislumbraba la necesidad de sustituir esa ineficaz y clientelar política social, por un modelo de bienestar para las mayorías de población, que asegurara el acceso a bienes esenciales como la nutrición, la salud y la educación de calidad, pilares de una sociedad más incluyente, equitativa, en la cual prime la justicia social.
Asimismo, el Seguro Popular se introdujo en 2003, para brindar acceso a servicios de salud a la población sin seguridad social formal. En adición, se planteó la Estrategia de Microrregiones para el desarrollo “integral” en zonas de alta marginación. El gasto social aumentó con la creación del Seguro Popular y la expansión de Oportunidades. La pobreza por ingresos pasó de 45% en el año 2000, al 40% en 2006 (Banco Mundial).
En la administración de Felipe Calderón (2006-2012), el seguro popular de salud consistió en un sistema de prepago voluntario para la población sin protección social e incluyó un paquete limitado de intervenciones.
La población de menores ingresos lo pagaba –cuando en justicia debiera ser gratuito- no era seguro que cubriera todos los padecimientos y tampoco era para toda la población que lo requiriera; su cobertura y alcance eran limitados y estaba sujeto a trámites engorrosos únicamente en determinadas épocas del año.
En contraste, años antes que surgiera el seguro popular, el gobierno del entonces Distrito Federal ya había establecido el programa de servicios médicos y medicamentos gratuitos en todas las unidades de primer y segundo nivel de la red de servicios de salud del entonces D.F, hoy Ciudad de México.
En aquel gobierno del Distrito Federal los servicios de salud se planteaban ya como un bien público que debía ser financiado íntegramente con recursos fiscales; el 75% del presupuesto en salud provenía de recursos locales y el 25% restante de recursos federales.
A pesar de las mediciones de pobreza hechas a modo en aquel momento por el CONEVAL, organismo legitimador de la política social del gobierno federal, ya se estimaba en 55 millones el número de pobres en el país en 2006, lo cual daba cuenta de la incapacidad de la política social seguida en los tres sexenios anteriores.
Oportunidades cambió de nombre a Vivir Mejor, y se mantuvo con ajustes en su operación, dando cobertura a 5 millones de hogares. También se implementaron los programas 70 y Más que otorgaba una pensión no contributiva a adultos mayores de 70 años en zonas rurales, el Seguro Popular y el Programa de Estancias Infantiles en apoyo a madres trabajadoras con hijos pequeños. La población beneficiada por el programa 70 y Más llegó a cerca de 2.5 millones de adultos mayores hacia 2012 y el Seguro Popular alcanzó a 40 millones de personas al final del sexenio.
La pobreza por ingresos subió de 36%, en los inicios del sexenio, a 43% en 2012, como consecuencia de la crisis global de 2008-2009. Asimismo, la pobreza multidimensional en el año 2012 –nueva medición de la pobreza, introducida en 2008 por el ahora extinto CONEVAL- se estimó en 45% de la población del país.
Durante el sexenio a cargo de Enrique Peña Nieto (2012-2018), Vivir Mejor fue reemplazado por Prospera, con un enfoque en vinculación productiva y educación superior. Adicionalmente, evolucionó el programa de 70 y Más, reduciendo la edad a 65 años y ampliando cobertura. El Seguro Popular: continuó como programa clave de salud. También se implementó la Cruzada Nacional contra el Hambre para reducir carencias alimentarias en zonas marginadas. El gasto social como porcentaje del PIB se mantuvo entre 12% y 14%, no exento de críticas por su distribución y efectividad. La población beneficiada por Prospera alcanzó a 6.1 millones de hogares, la Pensión para Adultos Mayores cubrió a 5.5 millones de beneficiarios en 2018 y el Seguro Popular llegó a unos 53 millones de afiliados.
Los apoyos dispersos y opacos de Prospera incluían asistencia alimentaria, becas educativas, útiles escolares y apoyo para adultos mayores. En teoría, se distribuían para rubros tales como: alimentación, educación, salud, inclusión laboral, productiva, financiera y social, participación social y derecho de audiencia. La implementación del programa en los estados se llevaba a cabo a través de 32 Delegaciones Estatales y 232 Unidades de Atención Regional. Las reglas de operación eran definidas por los titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Desarrollo Social (SEDESOL), Educación Pública (SEP), Salud (SSA) y el IMSS-PROSPERA.
En un sexenio sin afectaciones de crisis financiera ni choques externos, la pobreza por ingresos disminuyó de 45.5% en 2012, a 41.9% en 2018 (CONEVAL, 2018). Sin embargo, la desnutrición y baja talla infantil se mantuvieron constantes.
En México, después de cinco sexenios de ejecutar por recomendaciones del Banco Mundial una política social “focalizada” de “inversión en capital humano”, mediante programas clientelares, selectivos, parciales y excluyentes como Pronasol, Progresa, Oportunidades, Vivir Mejor y Prospera, no se logró subsanar los fallos del modelo neoliberal en lo que atañe a la desigual distribución del ingreso y el elevado déficit de bienestar social.
En el sexenio 2019-2024 a cargo de Andrés Manuel López Obrador los Programas prioritarios fueron: Pensión para el Bienestar de Adultos Mayores, Sembrando Vida, Jóvenes Construyendo el Futuro y Becas Benito Juárez, todos ellos bajo la modalidad de transferencias directas con costos bajos de administración.
El gasto social total estimado para 2024 fue de 3.756 billones de pesos, con un componente social significativo (alrededor de 700 mil-800 mil millones anuales en programas prioritarios).
La Pensión y Becas tienen costos bajos (3%-6%), según reportes del IMCO y SHCP; Sembrando Vida y Jóvenes Construyendo el Futuro podrían llegar a 10%-15% por su complejidad. En 2023, el IMCO estimó que el gasto administrativo en programas sociales prioritarios fue de aproximadamente 5%-7% en promedio.
Detrás de ello hay un cambio de paradigma que considera el bienestar de la población como un factor clave para inhibir la criminalidad, fomentar redes de apoyo y protección social y revertir gradualmente la pobreza y la desigualdad.
El modelo de asistencia social neoliberal se sustentó en el individuo con carácter de beneficiario, objeto y no sujeto de derechos para su propio desarrollo, donde la persona debe comprobar que no cuenta con medios suficientes y, por ello, requiere de la asistencia social. Los beneficios son exiguos y solo se otorgan en última instancia por parte Estado.
Destaca el Programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, según la CEPAL (2023) este se clasificó como un programa social prioritario al interior del Plan Nacional de Desarrollo Social (PND) 2019- 2024 y del Programa Sectorial de Bienestar 2020-2024. El programa tiene además un sustento constitucional, ya que en el año 2020 se reformó el Artículo 4º donde se estipuló el derecho a la pensión no contributiva para las personas adultas mayores y se estableció que el Estado es el garante de su cumplimiento.
Para 2019 y 2020, se transformó en Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, y su población objetivo se amplió para incluir a personas indígenas adultas mayores de 65 años o más, personas adultas mayores de 68 años o más de edad, y a personas adultas mayores de 65 a 67 años incorporadas en el Padrón Activo de Beneficiarios del programa. El apoyo económico mensual con entrega bimestral se estableció en un 1,275 y unos 1,550 pesos mensuales, respectivamente, en tanto que, el pago de marcha en ambos años fue por la misma cantidad.
El gasto social como porcentaje del PIB ascendió a 16%. En 2022, el gasto público total fue de 28.58% del PIB, con un fuerte componente social; para 2024, el desarrollo social representó el 41% del presupuesto total.
La población beneficiada por la Pensión para Adultos Mayores llegó a unos 11 millones de beneficiarios en 2024. Por su parte, Sembrando Vida benefició a cerca de 450,000 productores; Jóvenes Construyendo el Futuro alcanzó a 2.3 millones de jóvenes y las Becas Benito Juárez beneficiaron a 11 millones de estudiantes.
Entre 2018 y 2022, la pobreza multidimensional disminuyó a una tasa promedio de 1.4 puntos porcentuales por año (5.6 puntos en 4 años), impulsada por el aumento del gasto social (Pensión Adultos Mayores, Becas Benito Juárez) y la recuperación económica pos pandemia. Sin embargo, factores como la inflación (5%-8% anual) y la desaceleración del crecimiento económico (~2% anual) incidieron en un menor ritmo de reducción después de 2022.
En términos absolutos, la población en pobreza multidimensional en 2018 era de 51.9 millones de personas; para 2024 se estima que, durante el sexenio, hubo una reducción en más 8 millones de personas.
En suma, la pobreza multidimensional en México se redujo en el periodo 2019-2024 en un rango estimado de 7.6 a 8.6 puntos porcentuales (de 41.9% a 33.3%-34.3%), lo que equivale a sacar de la pobreza multidimensional a entre 6.9 y 8.9 millones de personas. Esta estimación considera la tendencia a la baja observada hasta 2022 y una proyección conservadora para 2023-2024, ya que no hay datos oficiales más allá de 2022 hasta abril de 2025. Factores como el aumento del gasto social y las remesas (~60 mil millones USD en 2023) apoyan esta reducción, aunque la falencia de acceso a servicios de salud registrada en la estadística por la desaparición del Seguro Popular y la inflación podrían haber obstaculizado mayores avances.